Анализ новой военной доктрины Великобритании
Министерство обороны Великобритании 22 марта 2021 г. опубликовало новую редакцию военной доктрины, получившую название «Оборона в эпоху соперничества» (Defence in a Competitive Age)[1]. Этот документ был принят в развитие обнародованного неделей ранее, 16 марта, комплексной стратегии в области национальной безопасности, обороны, экономического развития и внешней политики с близким по смыслу названием «Глобальная Британия в эпоху соперничества» (Global Britain in a Competitive Age)[2]. Новая редакция военной доктрины призвана отразить существенные изменения во внешней и внутренней политике страны за минувшее пятилетие, включая выход Великобритании из состава Европейского Союза, социально-экономические последствия пандемии коронавируса, новации в системе государственного управления, смену вектора угроз оборонной безопасности государства, а также уточнить задачи, стоящие перед вооруженными силами в условиях трансформации глобального военно-политического контекста. Новая редакция военной доктрины определяет целью военной организации британского государства содействие выполнению четырех главных задач вышеозначенной комплексной стратегии: удержание стратегического преимущества через опережающее развитие науки и техники; формирование открытой архитектуры будущего мирового порядка; укрепление национальной безопасности и обороноспособности внутри страны и за ее пределами; повышение устойчивости к воздействию поражающих факторов источников чрезвычайных ситуаций внутри страны и за ее пределами.
Структурно документ состоит из вступительного слова министра обороны и девяти тематических разделов. В своем вступительном слове глава военного ведомства определяет место и значение документа в национальной системе стратегического планирования. Наиболее примечательным в этом разделе является указание о возврате к методологии развития системы вооружения эпохи холодной войны. В начале 1990-х гг. большинство развитых в военном отношении государств мира, включая Великобританию, перешли с методологии, ориентированной на противостояние конкретным угрозам (threat-based planning) на обеспечивающую решение основных военных задач (capability-based planning), что отражало превалирование экономической целесообразности над военной на том этапе военного строительства и обеспечивающей его закупочной деятельности. Обновленная редакция военной доктрины вновь провозглашает примат военных угроз в развитии военной организации государства: словосочетание, обозначающее ориентацию на угрозы (threat-oriented/threat-focused organisation) встречается во вступительном слове министра обороны дважды. При этом по прочтении всего документа складывается впечатление, что он, как и предшествующие редакции военной доктрины, исходит в большей степени из финансовых возможностей государства, нежели из конкретного набора опасностей и угроз.
Первая глава новой военной доктрины посвящена оценке международной обстановки и содержит описание основных военных и иных опасностей и угроз. В третьем десятилетии нынешнего века к таковым отнесены: геополитический и геоэкономический сдвиги в сторону Индо-Тихоокеанского региона, возвышение Китая и растущая роль региональных держав; системное соперничество между государствами, между демократической и авторитарной системами ценностей и формами правления; высокие темпы технического прогресса, с одной стороны, преображающего экономику и социальную среду, открывающего для них новые возможности, а с другой стороны, чреватого обострением геополитического соперничества; трансграничные угрозы, требующие совместных ответных действий: изменение климата, биологические риски, терроризм, особо опасная и организованная преступность. Здесь принципиально важным представляется переориентирование Великобритании на системное противостояние Китаю и ряду неназванных региональных держав на ценностной основе со смещением фокуса из Евро-Атлантического региона в Индо-Тихоокеанский.
Вторая глава описывает произошедшие изменения в характере вооруженной борьбы, отмечая особенности современных военных конфликтов. Ключевым тезисом этой главы является подготовление военной организации государства к противоборству в военной сфере на фоне активного соперничества в сферах невоенных как с государственными, так и с негосударственными акторами преимущественно на грани конфронтационного противостояния и вооруженной борьбы, но с готовностью в любой момент эту грань перешагнуть. Кроме того, подчеркнуто качественное изменение характера вооруженной борьбы в трех традиционных сферах противоборства — наземной, морской и воздушной — в силу все более широкого распространения высокоточного оружия большой дальности и сверхвысокой скорости, дальнейшей автоматизации процессов управления силами и средствами, внедрения искусственного интеллекта, а также появление двух новых важных и самостоятельных сфер противоборства — космической и информационной.
Третья глава формулирует задачи военной политики британского государства, предназначение и основные задачи его вооруженных сил. Военная организация призвана обеспечить защиту трех ключевых национальных интересов, обозначенных в комплексной стратегии: суверенитета, безопасности и экономического роста. Для этого вооруженные силы Великобритании должны быть в состоянии выполнить следующие задачи: обеспечить превосходство над потенциальным противником; оказывать воздействие на развитие военно-политической обстановки; поддерживать военно-политическое и военно-техническое сотрудничество с союзниками и партнерами; осуществлять сдерживание агрессии и при необходимости ее отражение с применением военной силы в защиту территориальной целостности страны и национальных интересов. В качестве приоритетов военной политики британского государства указаны: всемерное укрепление связей с союзниками и партнерами; адаптация системы отбора и подготовки кадров к условиям научно-технической революции; обеспечение инновационной и экспериментальной деятельности в рамках государственно-частного партнерства; дальнейшее совершенствование информационно-аналитической деятельности в направлении интеграции физической, виртуальной и когнитивной сред; переориентирование военной организации с готовности к действиям в кризисных ситуациях, чреватых вооруженным конфликтом и войной, к непреходящему и неослабевающему вооруженному противоборству в глобальном измерении. Чтобы реализовать указанные приоритеты, развитие военной организации британского государства должно быть ориентировано на: использование синергетического эффекта интеграции всех пяти сфер вооруженного противоборства — наземной, морской, воздушной, космической и информационной; межведомственную и межвидовую унификацию (сопряжение); укрепление международной системы коллективной безопасности; демонстрацию большей решительности в готовности применить военную силу с использованием оружия летального и нелетального действия; всемерную информатизацию военной деятельности, обеспечивающую упреждение противоборствующей стороны. При этом развитие системы вооружения будет переориентировано на исследования и разработки с более высокой степенью научно-технического риска, призванные обеспечить поколенческий скачок в создании образцов вооружения, военной и специальной техники, обеспечивающих их гибкое и сопряженное использование в едином информационном пространстве.
Четвертая глава определяет формы и способы применения вооруженных сил Великобритании на новом этапе развития военного дела. Акцентирован переход к вооруженному противоборству вне пределов национальной территории в «серой зоне» между миром и войной. Речь идет о развертывании группировок войск (сил) в Восточной Европе, Евро-Атлантическом и Индо-Тихоокеанском регионах, в Африке и Средиземноморье, Южной и Западной Атлантике с опорой на существующую сеть военных баз: Кипр, Гибралтар, Оман, Диего-Гарсия, Германия. Сохраняют свою актуальность действия в кризисной ситуации на грани или за гранью вооруженного конфликта, ведение военных действий в полноценной коалиционной войне, вооруженная защита государства, целостности и неприкосновенности его территории, а также стратегическое сдерживание с опорой на ядерное оружие.
Пятая глава раскрывает место и роль вооруженных сил Великобритании в достижении целей внешней политики и обеспечении военной безопасности государства, формулирует задачи военно-политического и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами. Ключевой тезис главы — интеграция в многосторонние и двусторонние альянсы как залог сохранения стратегического преимущества в глобальном масштабе. В основании политики альянсов лежат обязательства, вытекающие из участия Великобритании в Североатлантическом договоре и договоре о взаимной обороне с Соединенными Штатами Америки. Большое внимание уделяется развитию партнерства на многосторонней и двусторонней основе в обеспечение провозглашенного сдвига в сторону Индо-Тихоокеанского региона, в том числе в рамках разведывательного альянса «Пять пар глаз» (Five Eyes), включающего, помимо Великобритании, США, Канаду, Австралию и Новую Зеландию; в рамках пятисторонних договоренностей о коллективной обороне (Five Power Defence Arrangements, FPDA) с участием Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Малайзии и Сингапура; в рамках Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН); в рамках межправительственных соглашений с Японией, Кореей, Индией, Пакистаном, Афганистаном и Оманом. Подчеркнуто, что военно-политическое и военно-техническое сотрудничество является ключевым элементом комплексного предложения Великобритании государствам Индо-Тихоокеанского региона. По-прежнему актуальным является двусторонний формат партнерства с европейскими грандами — Францией, Германией и Италией; обозначены опорные союзники в других регионах мира — Украина, Турция, Саудовская Аравия, Катар, Ирак, Кения, Сомали, Нигерия и Гана.
Шестая глава посвящена совершенствованию системы комплектования и военного образования, повышению социальных гарантий военнослужащим, членам их семей и ветеранам военной службы. Подчеркнута важность отбора наиболее одаренных кандидатов для прохождения действительной военной службы и военной службы в резерве, их профессиональной ориентации, снятия барьеров между военным и гражданским образованием, военной службой и гражданской профессиональной деятельностью. Планируется пересмотреть место и роль организованного резерва в военной организации в направлении повышения эффективности его использования в интересах выполнения основных задач вооруженных сил. Предусмотрены дополнительные ассигнования на реализацию комплекса мер по повышению социальной защищенности военнослужащих, членов их семей и ветеранов военной службы. Подтверждена приверженность военного ведомства политике многообразия и инклюзивности.
Седьмая глава определяет направления строительства и развития вооруженных сил. В области военно-прикладных научных исследований и конструкторских разработок приоритет будет отдан созданию: комплексных систем разведки; межвидовых систем управления, связи и автоматизации; образцов вооружения, военной и специальной техники, обеспечивающих преимущества в вооруженном противоборстве на грани военного конфликта; оружия асимметричного ответа; средств, обеспечивающих свободу развертывания в район предназначения и маневра в его пределах. Стратегическое командование (включая его информационную, космическую и специальную составляющие) призвано играть главную роль в вопросе цифровой трансформации вооруженных сил, направленной на повышение эффективности обмена данными и их использования с целью выполнения задач по предназначению. Военно-морские силы призваны стать главным инструментом глобализации военного присутствия Великобритании в ключевых регионах мира на постоянной основе с задачей защиты морских коммуникаций и обеспечения свободы мореплавания. На них же возложено выполнение задачи вооруженной защиты государства, целостности и неприкосновенности его территории, включая заморские владения, а также обеспечения безопасности морской деятельности Великобритании. Сухопутные войска получат дальнейшее развитие в направлении повышения гибкости использования, усиления межвидового взаимодействия, наращивания огневых и экспедиционных возможностей. Запланированные организационно-штатные мероприятия имеют целью подготовить типовые формирования этого вида вооруженных сил к регулярному развертыванию в районы предназначения по всему миру. Самодостаточная бригадная тактическая группа призвана стать основной тактической единицей. Военно-воздушные силы подвергнутся коренной реорганизации и перевооружению с ускоренным выводом из эксплуатации образцов вооружения, военной и специальной техники, не отвечающих требованиям эпохи цифровых технологий и характеру вооруженной борьбы в будущем.
Восьмая глава раскрывает содержание военно-экономического и военно-технического обеспечения обороны, определяет направление развития оборонно-промышленного комплекса. Военная организация Великобритании ориентирована на установление государственно-частного партнерства с промышленностью в интересах сохранения национального оборонно-промышленного комплекса и укрепления его экспортного потенциала. Отдавая должное механизму конкуренции как гаранту эффективного расходования бюджетных средств, британское военное ведомство ориентирует свои закупочные органы на большую гибкость в отношениях с подрядчиками в интересах дальнейшего развития национального научно-технического и производственного потенциалов, а также на более активное вовлечение в систему научно-производственной кооперации малых и средних предприятий. При этом сохраняют свою актуальность и совместные разработки перспективных образцов вооружения, военной и специальной техники, но исключительно с проверенными партнерами; и наоборот, участие британских компаний в сомнительных, с точки зрения интересов национальной безопасности, кооперативных связях, равно как и инвестиции потенциально враждебных государств в их капитал — будь то в сфере военного производства или в области технологий двойного назначения — всячески демотивируется.
Заключительная девятая глава посвящена основным приоритетам развития военной организации, совершенствованию механизма военного планирования. Важная роль в вопросе военного планирования отводится двум управлениям министерства обороны — существующему разведывательному (Defence Intelligence, DI) и вновь создаваемому комплексных оценок (SONAC). Обе структуры призваны оценивать деятельность военного ведомства с точки зрения адекватности актуальным и потенциальным угрозам и опасностям. Особый акцент сделан на информационно-аналитическое обеспечение военного планирования, использующее возможности средств автоматизации и искусственного интеллекта при работе с открытыми источниками информации. Военная организация ориентирована также на решение комплекса проблем, связанных с изменением климата и устойчивым развитием, оптимизацию инфраструктуры и поддержание финансовой стабильности при выполнении мероприятий, реализующих цели военного строительства.
Оценка доклада
Британские эксперты в очередной раз продемонстрировали свое умение презентовать не проработанные в полной мере идеи и концепции; при всей внутренней логике новой редакции военной доктрины с самых первых ее строк не покидает мысль о том, что положения документа в большей степени продиктованы финансовыми соображениями, нежели реальным осмыслением угроз и опасностей. Но и финансовая сторона вопроса, что примечательно, не раскрыта: не вполне понятно, за счет каких ресурсов будет реализован весь запланированный комплекс мероприятий по перестройке военной организации государства. И в этом смысле новая редакция военной доктрины продолжает традицию всех ее предшествующих версий.
Критики отмечают, что документ по своему содержанию весьма сходен с концепцией «Нового облика» (New Look) военной организации США в период президентства Дуайта Эйзенхауэра с той лишь разницей, что инструментом массированного возмездия в случае Великобритании призвана стать морская составляющая стратегических ядерных сил, а не авиационная. Ставка на ядерное оружие, в свою очередь, лишний раз свидетельствует о том, что Соединенное Королевство серьезно ограничено в финансовых средствах. Согласно статистическим данным Всемирного банка, население Великобритании за два десятилетия с 1999 по 2019 гг. неуклонно росло — с 58,6 млн человек до 66,8 млн человек[3], а темпы роста валового внутреннего продукта столь же неуклонно снижались — с 3,42 % на рубеже веков до 1,95 % на рубеже первого и второго десятилетий века нынешнего и далее до 1,46 % по итогам 2019 г.[4] Британская экономика оказалась слабейшей в группе G7. Сообразно падению темпов роста экономики снижалась и доля военных расходов в валовом внутреннем продукте — с 2,19 % в 1999 г. до 1,74 % в 2019 г.[5] Очевидно, что вооруженные силы Великобритании приближаются к статусу аутсайдера в высшей лиге военной мощи государств мира.
На этом фоне поражает обилие обязательств, возлагаемых новой редакцией военной доктрины Великобритании на вооруженные силы — как перед собственной страной и народом, так и перед союзниками и партнерами. Причем рост обязательств не сопровождается установлением четкой иерархии приоритетов в их исполнении. Сомнительным выглядит и акцент на вооруженном противоборстве на заморских театрах в «серой зоне» между миром и войной, на грани военного конфликта: это может со временем привести к атрофии тех компонентов военной организации, которые призваны выполнять задачи по предназначению в условиях военных действий высокой интенсивности и большой продолжительности. Традиционно проблемным вопросом для британского военного ведомства является несбалансированный бюджет и периодически возникающий существенный его дефицит, особенно в части капитальных расходов. Это, в свою очередь, ведет к неритмичности закупок вооружения, военной и специальной техники, а то и вовсе к отказу от изрядной их доли. И если в последующем вопрос вновь актуализируется, требуемые изделия закупаются уже по завышенной ценам в силу инфляционных ожиданий промышленности. Наконец, есть еще один камень преткновения: насколько вписываются планы британского военного ведомства в планы союзников и партнеров? Что важнее для Североатлантического альянса — более мощная группировка сухопутных войск Великобритании на Европейском театре войны или усиление военно-морского присутствия страны на Тихоокеанском театре? Будут ли в состоянии вооруженные силы Великобритании исполнить в полном объеме уже существующие обязательства в рамках НАТО, если возложат на себя новые перед участниками других альянсов и договоров. И вписываются ли планы британских военных в планы их партнеров вне зависимости от региона присутствия.
В целом, у критиков документа складывается впечатление, что на горизонте в 10-15 лет вооруженные силы Великобритании смогут выполнять далеко не все задачи из числа тех, которые они выполняют в настоящее время. И это при условии, что в военно-технической политике не случится промахов и сбоев; если же в исходные данные для планирования закралась ошибка, национальная безопасность и обороноспособность могут оказаться под угрозой.
[1] Defence in a competitive age, CP 411, Presented to Parliament by the Secretary of State for Defence by Command of Her Majesty, Ministry of Defence, March 2021.
[2] Global Britain in a competitive age, The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty, HM Government, March 2021.
[3] Веб-страница: https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=GB.
[4] Веб-страница: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?end=2019&locations=GB.
[5] Веб-страница: https://data.worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.GD.ZS?end=2019&locations=GB.