Влияние санкционных режимов США и их союзников на продажи российского оружия

В декабре 2021 г. американская исследовательская корпорация RAND опубликовала доклад под названием «Влияние санкционных режимов США и их союзников на продажи российского оружия» (Impact of the U.S. and Allied Sanction Regimes on Russian Arms Sales). Отчет выполнен по заказу Государственного департамента США с целью «оказания содействия в выработке дальнейшей стратегии выстраивания двусторонних отношений с Российской Федерацией».

Исследование проводилось на базе общедоступных данных по российскому экспорту обычных вооружений после ввода санкций Соединенными Штатами и Европейским cоюзом (ЕС) в 2014 г. и принятия Конгрессом США «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA) в 2017 г. Были проанализированы 65 потенциальных и фактических продаж российского оружия в 33 страны в период с июля 2017 г. по май 2021 г., что позволило выделить основные направления, иллюстрирующие проблемы и перспективы использования санкций для снижения российского экспорта вооружений, а также разработать предложения правительственным структурам США по дальнейшим шагам в области санкционного и политико-дипломатического воздействия на Россию с целью «предотвращения её вмешательства в дела других государств».

Авторы признают, что невозможно точно определить денежную стоимость российских потерь в области экспорта вооружений, вызванных дипломатическими усилиями США и санкциями. Вместе с тем они отмечают, что есть ряд примеров, когда потенциальные импортеры российского вооружения отказались от своих планов, что нанесло России значительный ущерб.

В материале все государства-импортеры вооружений разделены на три основные группы. Первая — страны, имеющие на вооружении исключительно системы советского или российского производства. Они не в состоянии в ближайшей перспективе диверсифицировать импорт продукции военного назначения (ПВН), поэтому их практически невозможно заставить отказаться от дальнейшего взаимодействия с Российской Федераций. Вторая — страны, которые не располагают российскими/советскими системами вооружений. Эта группа будет и в дальнейшем воздерживаться от взаимодействия в военно-технической сфере с Россией при наличии конкурентных альтернатив и должном политическом воздействии, направленном на убеждение, что отказ покупать российское оружие — это ответная реакция на поведение России и злонамеренное вмешательство в дела других государств. Третья — страны, имеющие на вооружении значительное количество российского/советского или американского оружия, но стремящиеся к независимости от России или США. Работа с ними должна заключаться в виртуозном сочетании дипломатических инструментов и угрозы санкций. На примере Индии и Турции авторы сделали попытку продемонстрировать проблемы и противоречия, с которыми сталкиваются США при попытке ограничить импорт российского вооружения странами из третьей группы, и предложить меры для их разрешения.

Структурно отчет состоит из предисловия, пяти глав, списка сокращений и библиографического списка.

Первая глава — «Политика в отношении российских экспортеров оружия, санкции и злонамеренное вмешательство в дела других государств. Влияние санкций, введенных после кризиса в Крыму/Украине, на российскую оборонную промышленность. Текущее состояние российского экспорта оружия. Влияние CAATSA» — посвящена анализу результатов, достигнутых за счет введения антироссийских санкций в совокупности с политико-дипломатическими мерами. В главе приводится ретроспективная последовательность нарастания санкционного давления, включающего следующие элементы:

·         Первый пакет (2014 г.) — в связи действиями в Крыму и на востоке Украины. Направлен на аэрокосмическую и оборонную промышленность с целью срыва программы модернизации вооруженных сил России. Санкции введены указами президента США.

·         Второй пакет (2016 г.) — в ответ на вмешательство России в выборы в США, кибератаки, нарушения прав человека, использование химического оружия, незаконную торговлю с Северной Кореей и поддержку правительств Сирии и Венесуэлы. Санкции поддержаны ЕС.

·         Третий пакет (2017 г.) — в связи с озабоченностью относительно «плохого поведения» России. Конгресс США с целью склонения иностранных государств к отказу от приобретения любой российской продукции военного назначения принимает CAATSA, распространивший запрет для американских компаний на заключение каких-либо соглашений о сотрудничестве с российскими предприятиями и ведомствами из черного списка.

·         Четвертый пакет (2018 г.) — вводятся санкции против Китая в связи с покупкой российских истребителей Су-35 и зенитных ракетных cистем С-400.

·         Пятый пакет (сентябрь и декабрь 2018 г.) — в санкционный список дополнительно внесены 45 юридических и физических лиц.

·         Шестой пакет (июль 2019 г. — декабрь 2020 г.) — покупка Турцией ЗРС С-400, введение санкций в отношении Турции и её исключение из программы производства американских истребителей F-35.

·         Седьмой пакет (март 2021 г.) — в санкционный список дополнительно внесены шесть юридических лиц российского оборонно-промышленного комплекса (ОПК).

Также отмечается, что несмотря на официальные заявления правительства Российской Федерации относительно неэффективности санкционного давления, реальный рост российской экономики с 2014 г. составляет всего 0,3 % в год при среднемировых темпах 2,3 %, а значительное сокращение иностранных инвестиций усугубило состояние российской экономики. Эффективность предпринимаемых американцами мер (ограничение на импорт определенных технологий и высокоточных станков, невозможность приобретения ПВН на Украине и др.) в настоящее время неочевидна, но они обязательно приведут к снижению привлекательности российского оружия на высоко конкурентном мировом рынке вооружений, полагают авторы исследования.

Падение мировых цен на нефть повышает роль доходов от экспорта вооружений в российском бюджете. Экспорт оружия оказывает влияние на экономику, обороноспособность России, а также является важным инструментом внешней политики. Согласно оценке Стокгольмского международного института исследований проблем мира (SIPRI) за пятилетний период, Соединенные Штаты являются крупнейшим экспортером оружия, Россия занимает второе место. В десятку ведущих стран-экспортеров входят Франция, Германия, Китай, Великобритания, Испания, Израиль, Италия и Южная Корея. Кроме того, в последнее время на мировой рынок ПВН активно выходят Турция, Объединенные Арабские Эмираты и Бразилия. В этой ситуации Россия сталкивается с усиливающейся конкуренцией. Несмотря на достаточно большую емкость оружейного рынка (Китай, Индия, Вьетнам, страны Ближнего Востока и Африки — всего 47 государств), продажи российского оружия снизились. Растущая конкуренция, санкции и геополитические изменения по всему миру в условиях пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 в совокупности объясняют это снижение. Продажи российского оружия за рубеж выросли с 5 млрд долл. в 2000 г. до примерно 35 млрд долл. в 2015 г. С 2016 г. продажи ПВН сократились до 25 млрд долл. в год.

Основной вывод первой главы заключается в том, что политика США в отношении российского экспорта вооружений существенно ослабляет российскую оборонную промышленность и экономику страны в целом, это влияние пока не явное, но будет нарастать в дальнейшем.

Вторая глава — «Сокращение экспорта российских вооружений — указание России на недопустимость вмешательства в дела других государств. Турция и Индия. Последствия для Турции. Выбор инструментов влияния на сильные государства: индийская дилемма» — посвящена проблемам выбора, перед которым стоит США при применении CAATSA к третьим странам, на примере Турции и Индии.

В исследовании констатируется, что Турция приобрела ЗРС С-400, не обращая внимание на категоричные просьбы США и НАТО об изменении своего решения. Кроме того, внешнеполитическая деятельность президента Реджепа Тайипа Эрдогана, противоречащая некоторым установкам США и НАТО (подход Турции к Ирану, Сирии и Ираку; сотрудничество с Россией; политика на Черном море и неоосманское утверждение своего влияния во всем Средиземноморье), активизировалась после попытки государственного переворота в 2016 г. В этих условиях Соединенные Штаты исключили Турцию, союзника по НАТО, из программы F-35 и ввели санкции против турецкого Управления оборонной промышленности (SSB). Основные цели данных мер заключались в ослаблении турецкого ОПК и демонстрация другим странам последствий приобретения российского вооружения. В результате Турция потеряла около 9 млрд долл. от реализации программы F-35 (турецкая промышленность должна была разрабатывать и производить более 900 деталей самолета), а также вынуждена искать альтернативный самолет пятого поколения для своих ВВС. Возникли проблемы с экспортом боевого вертолета T129 ATAK, так как на нем устанавливается двигатель, требующий экспортной лицензии США (экспортная лицензия была приостановлена). В результате потеряна возможность потенциальных поставок в Пакистан и на Филиппины (только пакистанский заказ включал 30 вертолетов на общую сумму 1,5 млрд долл.). Позднее США дали разрешение на экспорт шести вертолетов Т129 на Филиппины, и Анкара пошла на некоторые уступки, что, по мнению авторов отчета, свидетельствует о правильности выбранных мер. Вместе с тем, Турция начала активно развивать отношения с Украиной, в том числе в интересах закупки авиационных двигателей и получения технологии их производства. Это создает альтернативный источник получения турками необходимого оборудования, но снижает вероятность взаимодействия с Россией в данной области. Перед США вновь возникла дилемма — вмешиваться ли в турецко-украинские отношения, которые служат интересам США в сдерживании России, или уделять более приоритетное внимание наказанию Турции за стремление к развитию независимого военного потенциала.

Аналогичная проблема возникает в отношении Нью-Дели. Индия приобретает советское/российское вооружение с момента обретения страной независимости (в самом деле только с 1961 г. — прим. ред.). Исторические прочные связи Москвы и Дели обусловлены также противостоянием с Исламабадом и Пекином, имевшими ранее тесные отношения с Вашингтоном. В результате длительного российско-индийского военно-технического сотрудничества созданы условия, затрудняющие переход на альтернативные системы вооружения (совместимость вооружения, сформированные системы подготовки персонала, технического обслуживания и ремонта). Вместе с тем, за последние 15 лет демократическая политическая система, все более открытая экономика и озабоченность ростом совокупной мощи Китая заставили Индию пересмотреть свою внешнюю политику в сторону более тесного взаимодействия с США. Не являясь союзником США по НАТО, как Турция, официальный Дели резко укрепил отношения с Вашингтоном. Участие Индии в Четырёхстороннем диалоге по безопасности (США, Индия, Япония и Австралия, инициирован в 2007 г.), по мнению авторов доклада, является ярким подтверждением.

Таким образом, заключают эксперты RAND, Вашингтон заинтересован в партнерских отношениях, в том числе в сфере обороны и безопасности, поэтому целесообразно воздерживаться от применения CAATSA до тех пор, пока Нью-Дели будет диверсифицировать импорт вооружений и развивать отношения с США. Укрепление американо-индийского военно-технического сотрудничества в качестве альтернативы российско-индийским отношениям требует сочетания дипломатических усилий и взаимного открытия рынка вооружений. В последние годы Индия значительно увеличила импорт американского оружия, осуществляя закупки примерно на 18 млрд долл. (самолеты для ВМС Индии и самолеты военно-транспортной авиации, боевые и транспортные вертолеты, артиллерийское вооружение), ведутся переговоры о дополнительном выделении 20 млрд долл. на закупки в США систем ПВО и БЛА, подана заявка на приобретение легких учебно-боевых самолетов, американская корпорация Lockheed Martin и индийская группа Tata создали совместное предприятие в области авиастроения, которое рассматривается в качестве потенциального производителя истребителей F-21 (вариант истребителя F-16) для ВВС Индии. Диверсификация поставок в сторону от России очевидна, подчеркивается в докладе.

Современные технологические возможности Индии делают перспективным её участие в разработке и производстве некоторых систем вооружений. Вместе с тем, хотя совместное с Россией производство ПВН помогают уменьшить зависимость Индии от импорта готовых систем, они не исключают вероятность применения CAATSA. Так, соглашение о совместном производстве ракеты BrahMos в Индии требует, чтобы около 65 % комплектующих закупалось в России, которой принадлежит 49,5 % доли совместного предприятия. По некоторым оценкам, продажи крылатых ракет BrahMos странам Юго-Восточной Азии, обеспокоенным растущими амбициями Китая, могут составить до 5 млрд долл. к 2025 г. Однако, поскольку ракета является изделием совместного производства со значительным количеством российских компонентов, возможно вмешательство США в интересах воспрепятствования экспорту. Данный пример наглядно иллюстрирует возникшую для США дилемму. С одной стороны, Индия является важным членом Четырёхстороннего диалога по безопасности и потенциальным экспортером оружия странам, стремящимся сдержать территориальные амбиции Китая в регионе. С другой стороны, ее импорт и совместное производство российского вооружения противоречат политике США в отношении России.

Следует также учитывать, что проблемы, связанные с совместной разработкой истребителя Су-57 (сомнения в заявленных ТТХ, возросшая себестоимость, отказ Москвы от предоставления части технологий), обусловили отказ Нью-Дели от дальнейшего взаимодействия и переключение на приобретение французского истребителя Dassault Rafale. Этот факт свидетельствует о потенциальной готовности Индии к смене партнеров при определенных условиях.

Основной вывод данной главы заключается в том, что в отношении стран-союзников США необходимо действовать достаточно жестко, тогда как с государствами, имеющими давнюю историю военно-технического сотрудничества с Российской Федерацией, стоит перенести акцент с явного противодействия импорту российского оружия на убеждение в злонамеренном поведении России на международной арене, уходе от применения санкций и поиске способов повышения ценовой конкурентоспособности американского вооружения. В некоторых случаях это может обойтись дороже, но это может послужить важным сигналом другим странам о целесообразности диверсификации импорта ПВН из России.

Глава третья — «Другие государства-импортеры вооружений, подпадающие под действие CAATSA: Индонезия, Марокко, Нигерия» — посвящена анализу случаев, когда перспективы применения санкций в рамках CAATSA способствовали приостановке или полному отказу от импорта российских вооружений.

Самым ярким примером является отказ Индонезии от закупки 11 истребителей Су-35 на общую сумму 1,14 млрд долл. Несмотря на заинтересованность в некотором снижении зависимости от американских вооружений, в Джакарте не захотели рисковать разрывом военно-технического сотрудничества с Вашингтоном и возникновением проблем с поставками запасных частей для своих вооружений в основном американского производства. При этом, ведя переговоры с Россией, Индонезия также изучала перспективы приобретения истребителей Rafale и Typhoon. В докладе подчеркивается, что это иллюстрирует возможность достижения результатов за счет сочетания дипломатических усилий и предоставления альтернативных предложений.

Другим примером является Марокко. Угроза американских санкций, а также манипулирование политическими противоречиями между Марокко и Алжиром, историческим импортером российского оружия, позволили Вашингтону убедить Рабат в необходимости придерживаться своего союзника, который поставляет большую часть вооружений, и воздержаться от приобретения ЗРC С-400 в пользу ЗРC Patriot.

Еще одним примером американских действий является Нигерия. В 2014 г. США отменили поставку боевых вертолетов в Нигерию после обвинения правительства страны в нарушении прав человека в отношении подозреваемых боевиков террористической организации «Боко Харам». В том же году Нигерия согласилась закупить 12 российских вертолетов Ми-35М. Однако России удалось поставить только шесть вертолетов. Введенные по CAATSA санкции не позволяют осуществить платежи за уже построенные оставшиеся шесть машин.

Эксперты RAND делают вывод, что угроза применения Соединенными Штатами санкций в отношении своих союзников является существенным фактором, который принимается во внимание при рассмотрении вопроса об импорте российского вооружения. Вместе с тем необходимо больше внимания уделять убеждению союзников в том, что отказ от импорта российской продукции военного назначения является указанием России на её злонамеренное поведения на международной арене.

В четвертой главе — «Адаптация государств-импортеров вооружения к санкциям США и союзников. Трудности России в поиске обходных путей для финансовых расчетов. Ответные меры России. Контракты на совместную разработку и совместное производство. Альтернативные варианты оплаты» — анализируются шаги Российской Федерации по снижению влияния и противодействию санкционной политике США.

В частности отмечается, что Россия предлагает своим партнерам проводить оплату за ПВН в национальных валютах. Это прежде всего касается государств СНГ и Индии (товарооборот вырос на 76,5 % в рублях). Однако этот путь не является оптимальным, когда расчеты производятся со странами, с которыми у России низкий объем товарооборота. Как исключительный альтернативный вариант оплаты Москва рассматривает использование бартерных сделок. Активизировалась деятельность России и Китая по созданию собственных платежных систем.

В целом, санкционный режим существенно затруднил расчеты за российские вооружения. Согласно финансовой отчетности АО «Рособоронэкспорт» за 2018 г., долги компании составили около 13 млрд долл., при этом значительная часть этой задолженности приходится на уже поставленную продукцию, включая часть платежей, которые были фактически выплачены, но заморожены в иностранных банках по требованию США.

В интересах снижения влияния санкционного режима на военно-техническое сотрудничество с партнерами Россия предприняла ряд мер. Ограничен доступ к сведениям, относящимся к национальному ОПК, контрактам в области экспорта вооружений, на законодательном уровне обеспечивается защита информации, касающейся финансовой деятельности российских оборонных предприятий, их клиентов и подрядчиков, а также Государственного оборонного заказа. Создаются мелкие, неизвестные фирмы, не включенные в санкционный список, для представления основных российских субъектов внешнеэкономической деятельности на мировом рынке вооружений. Другим важным направлением противодействия санкциям является импортозамещение.

С целью дальнейшего экспорта оружия Россия сосредотачивает свое внимание на государствах, у которых имеются политические разногласия с западными странами или желание на усиление своей независимости в сфере безопасности от великих держав. Это прежде всего Индия, Турция, Китай и Алжир. Санкционное давление на эти страны малоэффективно. Египет и Филиппины при наличии достаточно большого количества американских и европейских систем вооружений активно налаживают взаимодействие с Россией. В обоих этих случаях в двусторонних отношениях с США возросли противоречия, что обуславливает их готовность идти на риск санкций по CAATSA для демонстрации своей независимости. Кроме того, Москвой рассматривается возможность расширения реэкспорта вооружений третьими странами.

Существенные проблемы для России создает сотрудничество в сфере совместного производства вооружений. Получив доступ к технологиям, Китай и Индия становятся конкурентами по организации обслуживания и ремонта российской техники, зачастую предлагая более выгодные условия.

Таким образом, по мнению авторов, несмотря на созданные серьезные проблемы, связанные с осуществлением платежей за российское оружие, России удается находить альтернативные варианты. Санкции практически не работают в отношении стран-импортеров больших объемов ПВН, но достаточно эффективны в отношении мелких.

В главе «Выводы и рекомендации» авторы документа заключают, что введенные Соединенными Штатами санкции и применение «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций» не в полной мере обеспечили достижение цели сдерживания Российской Федерации и наказания за её злонамеренное поведение в отношении западных стран. Тем не менее конкретные факты свидетельствуют о том, что политика США оказывает влияние на российский оборонный экспорт, приводит к существенным потерям российского бюджета, снижает возможности России по модернизации ОПК, что в дальнейшем негативно скажется на Вооруженных Силах Российской Федерации и конкурентоспособности на мировом рынке вооружений.

Наибольший успех в противодействии российскому экспорту вооружений достигнут в странах, у которых на вооружении состоят в основном американские системы и имеется тесное политическое взаимодействие. Авторы доклада отмечают, что с большой осторожностью следует подходить к санкционному давлению на страны Индо-Тихоокеанского региона, особенно если целью повышения их обороноспособности является противодействие и сдерживание Китая.

В целом, подчеркивается в отчете, США целесообразно продолжить гибко и избирательно применять положения CAATSA, сочетая введение санкций, угрозу применения CAATSA или отказ от продажи оружия с дипломатическими усилиями по убеждению стран, потенциальных импортеров российского вооружения, что отказ от военно-технического сотрудничества с Российской Федерацией снижает пагубные последствия от злонамеренной деятельности России на международной арене и существенно ограничивает влияние Москвы, при этом акцент должен быть на последнем.